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修訂的背后
發展階段和政策思路的變化
現在，我們可以回過頭來，問一些更深層的問題。為什么這個《農村土地承包法》的修改很重要？既然重要，為什么之前不修改，到現在才修改？這個和我國的經濟發展階段，以及現實的政策需求，都是直接相關的。
以前的時候，城市化率不高，農村有大量人口，當時的政策變化，是從不允許農民進城，到允許農民進城打工。1992年的鄧小平南巡，開啟了這個大幕。浩浩蕩蕩的農民工大軍，就是這個政策變化的產物。
到了2018年，我國的城市化率已經很高，達到59.6%。考慮到人口流動的統計有遺漏，實際的城市化率可能更高，勞動力日趨緊張的情況已經發生了。這時候的政策傾向，進一步轉變為鼓勵農民工進城。不僅鼓勵農民進城，還鼓勵農民進城落戶，變成市民。
這一變化，是兩個力量共同作用的結果。第一個是剛才講的，為城市經濟發展提供更多勞動力，第二個則是農村和農業本身發展變化的需要。這個新的變化和需求，可以概括為“規模生產，規模居住”。
所謂規模生產，是農業生產必須上一個規模，否則難以持續。簡單算一個帳，一畝農地一年的收入，平均來說大概在500元左右。一個農民要種200畝地，才能達到10萬元的年收入，否則就不如進城打工。
考慮到進城之后的各種便利，城里收入增長比農村快，以及農業生產風險大等等因素，你至少要給農民40畝地，他才可能愿意長期種地，安心種地。
所以，農業生產必須上一定的規模，否則農業生產積極性會受影響，糧食安全也會出問題。承包經營權的分離和流轉，可以使得土地慢慢聚集到愿意種糧、善于種田的人手里，實現規模經營。
與“規模生產”相對應的，是“規模居住”。以前農民多，農業生產規模小，農民住在很分散的村里。這種分散的居住和小農經濟相適應，但是在規模農業時代，會產生兩個問題。
問題之一，是占用了大量的耕地。你看現在很多農村，有大量的住宅，但是沒有人住，常年空在那里，不僅浪費了建房的各種支出，也浪費了土地。以后農民數量會更少，這種情況會更嚴重。
問題之二，是農村地廣人稀，所有的基礎設施使用率都很低，因此變得不劃算。不劃算就會不提供，至少是提供不足，因為運營的成本太高了，提供足了，又會造成很多浪費。
比如說，現在很多農村的中小學，學生很少，因為孩子都到城里上學去了。這樣一來，農村的學校就很難持續下去。
客觀的要求，是未來的農民聚集到少數鎮子上。這樣有兩個好處，一是減少對耕地的占用，二是農民聚集在鎮子上，可以集中修路、供水、供電、供氣，以及提供學校、醫院、移動通訊信號塔等等現代生活的設施。
否則，農村很分散，這些基礎設施的成本都會很高，反過來導致農村缺乏基礎設施。農村的基礎設施向來比城市差很多，其實就是這個道理。