為推進國家治理體系現代化,十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出建立現代財政制度,主要包含三個方面的內容。一是改進預算管理制度,即要建立完整、規范、透明、高效的現代政府預算管理制度;二是完善現代稅收制度,即要建設有利于科學發展、社會公平、市場統一的稅收制度體系;三是建立事權和支出責任相適應的制度,即要健全中央和地方財力與事權相匹配的財政體制,在保持現有中央和地方財力格局總體穩定情況下,進一步理順中央和地方收入劃分。上述論述可以說是為中央與地方財政關系改革擬定了總方針,所針對的是中央和地方事權與支出責任劃分存在的不清晰、不合理、不規范、轉移支付制度不完善等問題。中國經濟已逐漸成長為全球第二大同時還保持中高速增長的經濟體,以上問題如不盡快解決,將制約中國經濟增長的深度、廣度和速度,不利于建立與現代經濟社會制度相適應的現代中央與地方財政關系。

　　距《決定》的發布已經過去三年多的時間,央地財政關系改革已經取得不少成績,像環境保護等一些事權的調整已經邁出實質性的步伐,稅收的劃分在營改增全面推開之后也開始破題。但是相對于預算改革和稅收制度改革,央地財政關系的調整,尤其是事權與支出責任的劃分還有許多工作要做,離預期還有一定的差距。此前許多學者從理論上比如利用委托代理框架,在激勵相容和參與約束條件下探討中央與地方事權劃分,有的從央地財政關系的歷史演化視角探討事權劃分的合理性。在此,我們愿意借鑒理論、歷史與實踐的研究成果,繼續討論合理劃分中央與地方關系的幾個重要原則。

　　一是根據促進國家治理體系現代化的要求,合理劃分政府和市場的職能邊界,確立中央和地方事權關系調整的前提。《決定》提出,要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革。政府政策在市場失靈、信息不對稱和具有外部性的條件下發揮作用,滿足社會的公共服務需求。從法制角度,對市場主體,“法無禁止即可為”;對政府,“法無授權不可為”。市場主體和政府在法律體系框架下行使權力、承擔責任,公權與私權形成良性互動、相互制衡的格局。從推行行政權力清單制度入手,摸清政府權力的家底,為下一步中央與地方事權劃分奠定良好的基礎。有步驟、按計劃推行國務院及其工作部門、各級地方政府權力清單制度,依法公開權力運行流程。把市場機制能夠有效調節的經濟活動堅決交給市場,加快建成統一開放的市場體系和公開透明的市場規則。注重各類社會組織的培育發展,在政府與市場之間的中間地帶,發揮社會組織的作用,優化社會資源配置。

　　二是基于大國復雜性的現實,按照受益范圍、外部性、信息對稱性和規模效益等原則,合理劃分、清晰界定中央和地方事權劃分范圍。中國是世界人口第一大國、國土面積第三大國、世界第二大經濟體,進出口貿易位居世界前兩位。大國的復雜性現實決定事權劃分應遵循以下原則:首先是受益范圍原則。如果政府所提供的公共服務的受益人是全國范圍,則應該歸屬中央事權;如果所提供的公共服務的受益人是地方政府轄區內的居民,則應該是地方政府的單獨事權;公共服務的受益人是跨區域的,應該歸屬中央和地方政府的共同事權,如社會保障等。其次是外部性原則。有些區域性的公共服務具有較強的外部效應,可以帶來跨區域的收益,如教育、社保、衛生等公共服務則應該是中央和地方共同承擔的事權;如果公共服務外部性較弱,受益人局限在轄區范圍,則是地方政府的事權。再次是信息對稱性原則。應根據信息對稱性原則合理劃分中央與地方事權。有些公共服務具有全國性影響,地方政府更多地掌握地方轄區內的信息,擁有事權上的信息優勢,可以更好地服務當地居民,更有效地提供公共服務,如環境保護、食品藥品監管和醫療保險等,應該屬于中央和地方共擔事權。最后是規模效益原則。提供公共服務是一種經濟行為,涉及的金額巨大,應該符合經濟原則,有些公共服務由中央政府集中提供更能發揮規模效益,如某些公共產品的政府采購。

　　三是在法制化基礎上建立穩定透明、制度化的中央和地方事權調整機制。事權劃分的法制化是根治我國過去中央地方權力配置行政化、模糊不透明的最佳途徑,應優先劃定事權關系,在立法上采用列舉事權和剩余事權歸屬中央的原則確定各級政府的具體職責范圍。明確事權調整的法律程序和違反事權劃分規定的相關法律責任,經全國人大予以法律調整和確認。通過修訂《憲法》,在其中作出明文規定,使其成為中央與地方權力劃分的原始性依據;修訂《地方組織法》,明確地方政府事務。在法制化基礎上,事權劃分和調整應形成穩定的制度。事權關系隨著經濟社會發展產生新的變化,應該能夠隨著新的環境變化得到有效調整。無論是發達國家還是新興市場國家,中央與地方的關系都處于不斷調整之中,大多數國家把這種調整制度化,比如加拿大的定期事權協商機制和澳大利亞的政府間理事會會議等。中國應探索政府間關系創新,建立“政府事權工作會議制度”,定期討論事權的調整與劃分。這種制度要透明,不但對政府透明,對市場和公眾也是透明的;要動態穩定,減少隨機變動的事權支出,形成長期穩定的事權關系。

　　四是要在維護中央權威和調動地方積極性方面取得平衡。中國是實行“單一制”的大國,要堅持中國共產黨的統一領導,事權劃分應遵照激勵相容原則,既體現中央統一意志,又發揮地方的積極性。首先是完善監督檢察機制,確保中央政令暢通。逐步建立中央重大決策部署貫徹執行情況監督檢察機制,從跟進機制、領導機制、獎懲機制等方面入手,實現機制常態化。其次是中央政府上收部分支出責任,使中央政府掌握的財力與支出責任相匹配。

政府收入體系改革,實現地方自主發債和構建地方主體稅種,擴大地方自主收入來源,提高地方政府本級收入占支出責任的比重,減少本級事務對政府轉移支付的依賴,使地方政府的支出責任和財力相匹配。改革領導干部政績考核機制帶動地方政府發展理念的轉變,重點考核領導干部在落實經濟社會改革舉措、提供社會民生服務等方面的工作,相應提高相關指標的比重。引導地方政府更多提供公共服務,更少干預市場配置資源。（原標題：段炳德:國家治理體系現代化視閾下的中央與地方事權劃分）